来自内蒙古呼伦贝尔

我的家乡位于内蒙古东北地区的一座小城，每逢冬季，家乡居民要承受着零下30°左右的极寒。

内蒙古自治区政府要求落实的一项“十个全覆盖”工程的快速推进，给这里的经济、生活生态带来了较大程度的改变和影响。

所谓十个全覆盖，是指内蒙农牧区的基本公共服务实现“十个全覆盖”（下称“覆盖政策”）。其中包括危房改造工程、安全饮水工程、街巷硬化工程等社会保障工程。

“这项工程很大，几乎涉及了建委、电力、通讯公司、教育、卫生等诸多部门，为了完成工作，许多其他政府机关人员也来帮忙。”一位在政府部门供职的公务员同学告诉我。

“宛若一场上山下乡”

“今年主要在做十个全覆盖，其间（我们）都要派驻到农牧区去，就像体验了一次上山下乡。”在政府部门任职的同学们最开始跟我讲十个全覆盖时，大多如此描述，毕业已数年的他们，许多都是排名前列次前往农牧区工作。

政策指标的压力下，不少党政机关、事业单位甚至在去年“十一”长假期间并未能正常享受假期，而是派驻工作人员前往农牧区落实“覆盖政策”。

“基层干部也要下乡帮农牧民做许多事情，比如安装网围栏、平整路肩、加宽道路等工作，但是很多人从小在城市长大，许多活也是现学的。”在政府部门工作的同学大钊说。记得去年秋天，我跟他打电话时，他说他正在农场开拖拉机。

由于许多基层干部被要求前往农牧区“服务”，而在工程需求较小的地区，不少干部则为农牧民干起了擦玻璃等“农活”。

“真的就像是上山下乡一样。”大钊感叹道。

而在大钊看来，覆盖政策在快速推进下，部分地区的工程覆盖存在过剩建设的嫌疑。

“比如一些人口越来越少的地区，之前本来是拨号上网，现在都不是宽带，直接改光纤了，但其实真正愿意承担光纤费用的人少之又少。”大钊表示，“再过几年许多小地方的人会越来越少，这种建设难免有些浪费。”

不过在更多政府人士和农牧区居民看来，覆盖政策着实对原有相对落后的生活条件带来了极大改善。

事实上，也并非所有政策都能顺利推行，例如覆盖政策中的“人畜分离”工程。过去的放养模式很多牧民已经习惯了，所以推进并不顺利。

政策落地的光鲜与矛盾

天下没有免费的午餐，一场规模浩大的城镇化覆盖工程，其背后代价也是显而易见的，其中最显著的问题是，这项工程的资金来源如何解决。

自治区一级财政对于覆盖工程是有拨款的，可和政策所要求的大力推进速度相比，资金显然存在较大的缺口，而这不得不让地方财政自己想办法；而在刚刚过去的2015年，中央43号文和《预算法》的执行又让地方政府的举债、融资行为受到了约束。

既要贯彻自治区一级政府的基建任务，又要跟着中央财政政策走，降杠杆、收紧钱袋子。

其实类似的问题，在当下国内诸多政府主导的基建项目中亦不鲜见，而两级政府间的事权、财权的平衡困境，也再一次在这个东北小城的城镇化运动中被暴露无遗。

虽然存在争议，但政府总要运作，政策总要落实。

于是，一些擦边球式的融资方法也不得不被一些全覆盖工程所采用，例如以企业的名义申请更多银行贷款，或者向施工企业分期付款，比如头两年30%，第三年40%，还款来源最终还要财政筹集资金。

“这种举债行为严格讲是不规范的，特别是在对（地方）债务控制比较严格的环境下。”一位省会城市城投公司人士评价称，“但（地方）政府也是无奈的，因为你没钱不够的话，什么工作都做不了。”

更大的分歧还有施工时间，据一些人士介绍，覆盖政策在时间进度上要求得比较紧，而在资金、时间不到位的情况下，不排除一些工程可能以牺牲质量为代价。

但另一方面，“覆盖政策”也被一些体制内人士视为耗产能、保增长、稳就业的有效方式。即在各类工程推进中，大量的基础设施建设需求让过剩的产能有了用武之地，而相应的当地就业也被带动，从而经济增长也能有所保证。

所以在这里，能够发现两类诉求：其一是国家有意愿收缩地方财权、降低隐型负债和财政负担，控制金融及社会风险积聚；其二则是地方试图力保经济增长、消耗产能，并通过强化民生工程建设等更加可控、直接的方式作为实现路径，并对中央政策的精神进行贯彻。

只讲诉求固然是一种理想状态，但在两种诉求的交叠处，也是新问题的形成之处。

以上只是个发生在这座内蒙东北小城的故事，但某种意义上，它也是一幅宏观经济增速放缓压力下的三、四线地区的现状缩景。